Abgabenordnung

Stand: 28. März 2024

Das Wichtigste in Kürze

Die Abgabenordnung (AO) enthält allgemeine Vorschriften und grundsätzliche Regelungen zum Steuer- und Abgabenrecht.
Weil sie für alle Steuerarten materielle und verfahrensrechtliche Vorschriften hat, wird sie auch als „Mantelgesetz“ oder „Steuergrundgesetz“ bezeichnet.
Die konkreten Bestimmungen zur Berechnung sind nicht in der Abgabenordnung, sondern in den einzelnen Steuergesetzen geregelt.

Inhaltsverzeichnis

1 Anwendungsbereich der Abgabenordnung (§ 1 AO)
1.1 Steuern durch Bundesrecht oder EU-Recht geregelt
1.2 Vorrang völkerrechtlicher Verträge (§ 2 AO)
2 Bedeutung der Abgabenordnung
3 Inhalt der AO
3.1 Allgemeines
3.2 Erster Teil – Einleitende Vorschriften
3.3 Zweiter Teil – Steuerschuldrecht
3.4 Dritter Teil – Allgemeine Verfahrensvorschriften
3.5 Vierter Teil – Durchführung der Besteuerung
3.6 Fünfter Teil – Erhebungsverfahren
3.7 Sechster Teil – Vollstreckung
3.8 Siebenter Teil – Außergerichtliches Rechtsbehelfsverfahren
3.9 Achter Teil – Straf- und Bußgeldvorschriften; Straf- und Bußgeldverfahren
3.10 Neunter Teil – Schlussvorschriften
4 Besteuerungsverfahren
4.1 Ermittlungsverfahren
4.2 Festsetzungsverfahren
4.3 Erhebungsverfahren
5 Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens
6 Literaturhinweise
7 Verwandte Lexikonartikel

1. Anwendungsbereich der Abgabenordnung (§ 1 AO)

1.1. Steuern durch Bundesrecht oder EU-Recht geregelt

Die Rechtsnormen der AO finden Anwendung, soweit dies § 1 AO bestimmt oder ein anderes Gesetz dies anordnet (zum Anwendungsbereich s.a. AEAO zu § 1).

Der Anwendungsbereich beschränkt sich auf die Steuern (→ Steuerschuldverhältnis) einschließlich der Steuervergütungen (§ 1 Abs. 1 AO). Die AO gilt auch für Steuererstattungen (→ Erstattungsanspruch); diese sind als Umkehr der Steuerentrichtung bereits durch den Begriff der Steuer in den Anwendungsbereich mit einbezogen (§ 37 Abs. 1 AO).

Für die von den Finanzbehörden verwalteten, durch Bundesrecht geregelten übrigen öffentlich-rechtlichen Abgaben, Prämien und Zulagen wird die Geltung der AO durch die jeweiligen Rechtsvorschriften bestimmt. Dies gilt insbes. für die Wohnungsbauprämien (→ Bausparförderung), Eigenheimzulagen (→ Eigenheimzulage), Arbeitnehmer-Sparzulagen (→ Vermögenswirksame Leistungen) und die Investitionszulagen (→ Investitionszulagengesetz).

Nach § 1 Abs. 2 AO gilt die AO für Realsteuern (→ Grundsteuer, → Gewerbesteuer, → Steuer; s.a. § 3 Abs. 2 AO), soweit ihre Verwaltung den Gemeinden übertragen worden ist, nur eingeschränkt.

Die Vorschriften der AO sind grundsätzlich sinngemäß auch auf die steuerlichen Nebenleistungen (§ 3 Abs. 4 AO; → Steuerschuldverhältnis) anzuwenden. Ausgenommen sind die Bestimmungen über die Festsetzung, Außenprüfung, Steuerfahndung und Steueraufsicht in besonderen Fällen (§§ 155 bis 217 AO), soweit sie nicht ausdrücklich für anwendbar erklärt worden sind (§ 155 Abs. 3 Satz 2, § 156 Abs. 2 AO).

Die AO ist auch für die Angelegenheiten anzuwenden, die nicht unmittelbar der Besteuerung dienen, aber aufgrund der Verwaltungskompetenz für diese Steuern in den Zuständigkeitsbereich der Finanzbehörden fallen (z.B. Erteilung von steuerlichen Unbedenklichkeitsbescheinigungen, Ausstellung von Einkommensbescheinigungen für nichtsteuerliche Zwecke).

Wegen der Anwendung der AO bei der Leistung von Rechts- oder Amtshilfe wird auf die §§ 111 ff. AO hingewiesen.

1.2. Vorrang völkerrechtlicher Verträge (§ 2 AO)

Verträge mit anderen Staaten über die Besteuerung gehen den Steuergesetzen vor, soweit sie unmittelbar anwendbares Recht geworden sind (§ 2 AO). Diese Vorschrift betrifft hauptsächlich Doppelbesteuerungsabkommen (DBA; → Doppelbesteuerung). § 2 AO bewirkt, dass diese DBA den einfachen Steuergesetzen vorgehen. In DBA ist der Begriff der Geschäftsleitung (→ Örtliche Zuständigkeit) Anknüpfungspunkt für die Ansässigkeit (s. dazu Art. 4 Abs. 1 Satz 1 OECD-MA). Das OECD-MA definiert den Begriff der Geschäftsleitung nicht, sondern verweist auf die Begriffsbestimmung nach nationalem Recht, sodass auf § 10 AO abzustellen ist.

Hat danach eine Gesellschaft in beiden Vertragsstaaten den Ort der Geschäftsleitung, bestimmt die Kollisionsregel des Art. 4 Abs. 3 OECD-MA, dass die Gesellschaft nur in dem Vertragsstaat als ansässig gilt, in dem sich der »Ort der tatsächlichen Geschäftsleitung« befindet. Danach ist entsprechend den Grundsätzen des § 10 AO anhand der tatsächlichen Verhältnisse im Einzelfall zu bestimmen, wo sich die tatsächliche Geschäftsleitung befindet.

2. Bedeutung der Abgabenordnung

Wie aus dem Inhalt der AO ersichtlich (s. 3), sind in ihr die Rechtsnormen zusammengefasst, die für alle oder mehrere Steuerarten Anwendung finden. Die AO wird daher auch als das »Steuergrundgesetz« oder »Mantelgesetz« bezeichnet. Während die AO zum allgemeinen Steuerrecht gehört, wird das besondere Steuerrecht von den Einzelsteuergesetzen geregelt. Deren Rechtsnormen gelten nur für das jeweilige Einzelsteuergesetz.

Zu weiteren Stichworten, die die AO betreffen, s. verwandte Lexikonartikel.

3. Inhalt der AO

3.1. Allgemeines

Die AO enthält die grundlegenden Rechtsnormen für das Besteuerungsverfahren. Sie ist in neun Teile gegliedert und systematisch aufgebaut.

3.2. Erster Teil – Einleitende Vorschriften

Der erste Teil (§§ 1 bis 32 AO) enthält einleitende Vorschriften und regelt zunächst den Anwendungsbereich der AO. Danach werden fundamentale steuerliche Begriffe definiert wie z.B.:

Steuern (§ 3 AO; → Steuer),
steuerliche Nebenleistungen (→ Steuerschuldverhältnis),
Ermessen (§ 5 AO),
Behörde und Finanzbehörde (§ 6 AO),
Amtsträger (§ 6 AO),
Wohnsitz (§ 8 AO; → Unbeschränkte und beschränkte Einkommensteuerpflicht),
gewöhnlicher Aufenthalt (§ 9 AO; → Unbeschränkte und beschränkte Einkommensteuerpflicht),
Geschäftsleitung (§ 10 AO; → Örtliche Zuständigkeit),
→ Wirtschaftlicher Geschäftsbetrieb (§ 14 AO),
Angehörige (§ 15 AO; → Verträge zwischen Angehörigen).

Danach folgen die Vorschriften über die Zuständigkeiten der Finanzbehörden (§§ 16 bis 29 AO; → Örtliche Zuständigkeit), das → Steuergeheimnis und die Haftungsbeschränkung für Amtsträger.

3.3. Zweiter Teil – Steuerschuldrecht

Der erste Teil (§§ 33 bis 77 AO) klärt zunächst den Begriff des Steuerpflichtigen (→ Steuerpflicht) und regelt seine Pflichten sowie die Pflichten seiner gesetzlichen Vertreter bzw. der Verfügungsberechtigten. Im Mittelpunkt des zweiten Teils stehen die Regelungen über das → Steuerschuldverhältnis von der Entstehung bis zu seinem Erlöschen (§§ 37 bis 50 AO), die die Grundlage des materiellen Steuerrechts bilden. Geregelt werden u.a.

die Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis,
der → Missbrauch von Gestaltungsmöglichkeiten i.S.d. § 42 AO,
der Begriff des Steuerschuldners (→ Steuerschuldner),
der Begriff des Gesamtschuldners (§ 44 AO; → Gesamtschuldner),
die → Gesamtrechtsnachfolge.

In einem weiteren Abschnitt werden die steuerbegünstigten Zwecke geregelt. S. dazu → Steuerbegünstigte Zwecke, → Zweckbetrieb, → Verein, → Vermögensverwaltung, → Wirtschaftlicher Geschäftsbetrieb, → Spendenabzug.

Der vierte Abschnitt des zweiten Teils enthält die Regelungen über die → Haftung.

3.4. Dritter Teil – Allgemeine Verfahrensvorschriften

Im dritten Teil sind die grundlegendsten Vorschriften über das Steuerverwaltungsverfahren enthalten. Zunächst wird in den §§ 78 bis 81 AO festgelegt, wer die Beteiligten am Verfahren und ob diese Beteiligten auch handlungsfähig sind. Weiterhin geregelt werden die Ausschließung und Ablehnung von Amtsträgern und anderen Personen. In den §§ 85 ff. AO sind die Besteuerungsgrundsätze sowie die Möglichkeiten der Beweiserhebung normiert. Insoweit werden die Ermittlungspflichten der Finanzbehörden einerseits (§§ 85–89 AO) sowie die Mitwirkungspflichten der Beteiligten andererseits (§§ 90–100 AO) sowie die Auskunfts- und Vorlageverweigerungsrechte (§§ 101–107 AO) geregelt. Weiterhin geregelt sind die Fristen und Termine mit entsprechenden Verweisen auf die Regelungen des BGB (insbes. §§ 187 ff. BGB) sowie die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (→ Fristen und Termine). In den §§ 118 bis 133 AO sind die Vorschriften über Verwaltungsakte – vom Begriff des Verwaltungsaktes bis zur Rücknahme, Widerruf, Aufhebung und Änderung – enthalten (→ Verwaltungsakt, → Aufhebung und Änderung von Steuerbescheiden) sowie deren Wirksamkeit, Nichtigkeit und die Möglichkeit der Heilung von Verfahrens- und Formfehlern.

3.5. Vierter Teil – Durchführung der Besteuerung

Im ersten Abschnitt sind die Erfassung der Steuerpflichtigen und hier insbes. die Personenstands- und Betriebsaufnahme, die Anzeigepflichten über die Erwerbstätigkeit sowie die Erteilung einer Identifikationsnummer geregelt (→ Identifikationsmerkmal).

Der zweite Abschnitt legt die Mitwirkungspflichten, insbes. bei der Führung von Büchern und Aufzeichnungen und der Abgabe von Steuererklärungen, fest (→ Buchführungspflicht, → Steuererklärung).

Der dritte Abschnitt regelt

die Steuerfestsetzung durch Steuerbescheid (§ 155 AO; → Aufhebung und Änderung von Steuerbescheiden),
Form und Inhalt der Steuerbescheide,
die Benennung von Gläubigern und Zahlungsempfängern als Voraussetzung für den Betriebsausgabenabzug (§ 160 AO; → Betriebsausgaben),
die Schätzung von Besteuerungsgrundlagen (§ 162 AO; → Schätzung),
die Steuerfestsetzung unter Vorbehalt der Nachprüfung (§ 164 AO → Aufhebung und Änderung von Steuerbescheiden, → Bestandskraft, → Rücknahme und Widerruf von sonstigen Verwaltungsakten gem. §§ 130 und 131 AO),
die vorläufige Steuerfestsetzung (§ 165 AO; → Vorläufige Steuerfestsetzung),
das Steueranmeldungsverfahren (§§ 167 und 168 AO; → Steueranmeldung),
die Festsetzungsverjährung (§§ 169 bis 171 AO; → Steuerschuldverhältnis),
die Bestandskraft (§§ 172 bis 177 AO; (→ Aufhebung und Änderung von Steuerbescheiden, → Bestandskraft, → Rücknahme und Widerruf von sonstigen Verwaltungsakten gem. §§ 130 und 131 AO),
die → Kosten bei Inanspruchnahme der Finanzbehörden,
die gesonderte Feststellung von Besteuerungsgrundlagen (§§ 179 ff. AO; → Gesonderte Feststellung),
die Festsetzung von Steuermessbeträgen (§§ 184 ff. AO; → Grundsteuer, → Gewerbesteuer, → Gewerbeertrag),
den Erlass von Haftungsbescheiden (→ Haftung).

Die weiteren Abschnitte regeln die Durchführung der Außenprüfung, der → Steuerfahndung sowie die Steueraufsicht in besonderen Fällen.

3.6. Fünfter Teil – Erhebungsverfahren

Der fünfte Teil regelt, wie der Steueranspruch der Finanzbehörde realisiert wird. Man findet hier u.a. Regelungen über

die Fälligkeit (§ 220 AO; → Steuerschuldverhältnis),
die Stundung (§ 222 AO; → Steuerschuldverhältnis),
den Tag der Zahlung (§ 224 AO; → Steuerschuldverhältnis),
die Reihenfolge der Tilgung (§ 225 AO),
die → Aufrechnung (§ 226 AO),
den → Erlass gem. § 227 AO,
die Zahlungsverjährung (§ 228 ff. AO; → Steuerschuldverhältnis),
die Verzinsung (→ Zinsen),
den → Säumniszuschlag sowie
die Erbringung von Sicherheitsleistungen (§§ 241 ff. AO).

3.7. Sechster Teil – Vollstreckung

Der sechste Teil bestimmt detailliert, wie die Finanzbehörden Verwaltungsakte, mit denen eine Geldleistung oder ein sonstiges Verhalten von Stpfl. gefordert wird, zwangsweise durchsetzen können (§§ 249 ff. AO; → Zwangsvollstreckung; → Zwangsmittel; → Verwaltungsakt).

3.8. Siebenter Teil – Außergerichtliches Rechtsbehelfsverfahren

Der siebente Teil normiert als sog. außergerichtliches Rechtsbehelfsverfahren die Rechtsschutzmöglichkeiten des Stpfl., bevor er Klage vor dem Finanzgericht erhebt (→ Einspruchsverfahren).

3.9. Achter Teil – Straf- und Bußgeldvorschriften; Straf- und Bußgeldverfahren

Der achte Teil enthält besondere Verfahrensvorschriften zur Verfolgung der → Steuerstraftaten (s.a. → Schwarzarbeit, → Selbstanzeige, → Steuerfahndung, → Steuerhinterziehung, → Steuerordnungswidrigkeiten).

3.10. Neunter Teil – Schlussvorschriften

In § 413 AO wird geregelt, welche Grundrechte nach Maßgabe der AO eingeschränkt werden. Das Inkrafttreten der AO (§ 415 AO) ergibt sich aus den jeweiligen Änderungsgesetzen. Die ursprüngliche Fassung ist am 1.1.1977 in Kraft getreten.

4. Besteuerungsverfahren

Das allgemeine Besteuerungsverfahren kann grob in drei Bereiche eingeteilt werden.

4.1. Ermittlungsverfahren

Das Finanzamt ermittelt die Besteuerungsgrundlagen i.S.d. § 199 Abs. 1 AO. Als Besteuerungsgrundlagen werden alle tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse zugunsten sowie zuungunsten des Steuerpflichtigen bezeichnet, die für die Steuerpflicht und für die Bemessung der Steuer maßgebend sind. Insbes. bildet der Inhalt der einzureichenden Steuererklärungen die Basis der Ermittlungen des Finanzamts.

Die Beteiligten sind zur Mitwirkung bei der Ermittlung des Sachverhaltes verpflichtet. Sie kommen der Mitwirkungspflicht insbes. dadurch nach, dass sie die für die Besteuerung erheblichen Tatsachen vollständig und wahrheitsgemäß offenlegen und die ihnen bekannten Beweismittel angeben (§ 90 AO). Darüber hinaus haben die Beteiligten und andere Personen nach § 93 AO der Finanzbehörde die zur Feststellung eines für die Besteuerung erheblichen Sachverhalts erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Nach § 97 Abs. 1 AO kann die Finanzbehörde von den Beteiligten und anderen Personen die Vorlage von Büchern, Aufzeichnungen, Geschäftspapieren und anderen Urkunden zur Einsicht und Prüfung verlangen. Die Vorlage soll in der Regel erst dann verlangt werden, wenn der Vorlagepflichtige eine Auskunft nicht erteilt hat, die Auskunft unzureichend ist oder Bedenken gegen ihre Richtigkeit bestehen (§ 97 Abs. 2 AO). Nach dem Grundsatz der »Erforderlichkeit« geht der Gesetzgeber davon aus, dass die Verpflichtung zur Auskunftserteilung nach § 93 AO regelmäßig das weniger belastende Mittel als die Verpflichtung zur Vorlage von Urkunden ist.

Die Finanzbehörde darf von § 97 Abs. 2 AO als Sollvorschrift nur in atypischen Fällen abweichen. Die Vorlage von Urkunden ohne vorheriges Auskunftsersuchen kann gefordert werden, wenn das Vorliegen steuerrelevanter Tatsachen nur durch die Vorlage eines Schriftstückes beweisbar oder eine Auskunft zur Wahrheitsfindung untauglich ist. Da es sich bei der Subsidiaritätsklausel in § 97 Abs. 2 Satz 1 AO um eine Vorschrift im Interesse und zugunsten des Vorlagepflichtigen handelt, berechtigt allein die Tatsache, dass die Vorlage einer Urkunde in der Sache das geeignetste Aufklärungsmittel ist, die Finanzbehörde nicht dazu, von vornherein von einem Auskunftsersuchen abzusehen und sofort die Urkundenvorlage zu verlangen. Die Finanzbehörde muss daher das Vorliegen eines atypischen und das unmittelbare Vorlageverlangen rechtfertigenden Falles darlegen. Bspw. darf die Finanzbehörde im Besteuerungsverfahren eines Bankkunden von der Bank im Regelfall erst dann die Vorlage von Kontoauszügen als Urkunden i.S.d. § 97 AO verlangen, wenn die Bank eine zuvor geforderte Auskunft über das Konto nach § 93 AO nicht erteilt hat, wenn die Auskunft unzureichend ist oder Bedenken gegen ihre Richtigkeit bestehen (BFH Urteil vom 24.2.2010, BStBl II 2011, 5).

4.2. Festsetzungsverfahren

Regelmäßig setzt das Finanzamt die Steuern durch → Steuerbescheid fest. Davon abweichend kann eine Steuerfestsetzung auch durch Vorlage einer → Steueranmeldung erfolgen (§ 168 AO).

4.3. Erhebungsverfahren

Dem Festsetzungsverfahren folgt das Erhebungsverfahren, in dem die festgesetzten Ansprüche verwirklicht werden. Zuständig sind insoweit die Finanzkassen, aber auch die Vollstreckungsstellen des Finanzamts.

5. Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens

Das Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vom 18.7.2016 (BGBl I 2016, 1679) hat in vielen Bereichen einen neuen Organisationsrahmen für die Zusammenarbeit von Finanzverwaltung und Steuerpflichtigen geschaffen. Die Änderungen betreffen insbes. folgende Bereiche:

→ Abgabefristen von Steuererklärungen nach § 149 AO,
→ Verspätungszuschlag gem. § 152 AO,
Bekanntgabe von elektronischen Verwaltungsakten i.S.d. § 157 Abs.1 AO mittels Datenabruf gem. § 122a AO,
Absehen von der Steuerfestsetzung gem. § 156 AO i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 → Kleinbetragsverordnung,
abweichender Festsetzung von Steuern aus Billigkeitsgründen gem. § 163 AO,
Wahrung der Festsetzungsfrist gem. § 169 Abs. 1 AO (→ Festsetzungsverjährung),
Ablaufhemmung bei Grundlagenbescheiden i.S.d. § 171 Abs. 10 AO (→ Festsetzungsverjährung),
Ablaufhemmung gem. § 171 Abs. 10a AO bei Datenübermittlung von Dritten i.S.d. § 93c AO,
Korrektur von Schreib- und Rechenfehlern des Steuerpflichtigen gem. § 173a AO (→ Aufhebung und Änderung von Steuerbescheiden),
Korrektur des Steuerbescheids bei falsch übermittelten Daten gem. § 175b AO (→ Aufhebung und Änderung von Steuerbescheiden).